一、政策出台的背景及意义

贵州煤炭资源十分丰富，资源禀赋良好，具有储量大、质量优、种类全、开发价值高的特点，是国发〔2012〕2号文件明确建设的全国重要能源基地、资源深加工基地。有序推进露天煤矿建设，确保“十四五”期间贵州煤炭有序释放存量产能，是实现国家对贵州能源基地建设战略定位的客观需要，是稳定西南乃至南方地区煤电保障供应的实际需要，也是降低开采成本提高煤炭产量、将资源优势转为经济优势的有效途径。

二、主要内容

《工作指引》共有五章十四条，包括：总则、申办条件、办理流程及报件要求、相关要求及附则。以《工作指引》形式印发，力求一目了然，通俗易懂，便于操作和实施，尽可能减少环节、优化程序、减轻企业负担和缩短办理周期。

《工作指引》重点条款释义如下：

第二条 符合批复的矿区总体规划，取得产能置换方案（兼并重组或优化重组实施方案）批复。

释义：1.符合矿区总体规划的依据：（1）国家发展和改革委员会2012年第14号令《煤炭矿区总体规划管理暂行规定》第三条明确：煤炭资源开发必须编制矿区总体规划。经批准的矿区总体规划，是煤炭工业发展规划、煤矿建设项目开展前期准备工作和办理核准的基本依据。

（2）《关于进一步加强煤炭资源开发环境影响评价管理的通知》（环环评〔2020〕63号）第一条规定：经批准的煤炭矿区总体规划，是煤矿项目核准、建设、生产的基本依据；对开采方式（露天或井工）变化的，应编制煤炭矿区总体规划（修改版）。

截至目前，在我省已取得批复的矿区总体规划中，尚无露天煤矿开采，因此，要推进露天煤矿开采，首先要纳入矿区总体规划，就我省而言，主要是对已经批复的矿区总体规划及时进行修编并同步组织开展规划环评工作。符合矿区总体规划及规划环评是露天煤矿开办的前提和基础。

对不在现有矿区总体规划范围内的拟建露天煤矿，可依相关程序和规定向地方发改等相关部门申请，在矿区总体规划修编时纳入。

2.修编的主管部门及报批程序：根据国家发展和改革委员会2012年第14号令《煤炭矿区总体规划管理暂行规定》：

（1）第四条：国家发展改革委和省级发展改革委负责矿区总体规划的监督管理，煤炭行业管理、安全生产监管、国土资源、环保、水利、监察等部门在各自职责范围内参与管理。

（2）第五条：煤炭矿区总体规划由省级发展改革委委托具有甲级煤炭工程咨询资质的单位编制。

（3）第十一条：资源储量为中型、规划总规模300万吨/年及以上的矿区，其总体规划由矿区所在省级发展改革委会同省级煤炭行业管理等部门提出审查意见后，报国家发展改革委审批。

（4）第十七条：矿区总体规划（修改版）申报时间距原规划批复时间原则上不少于五年。

3.产能置换方案（兼并重组或优化重组实施方案）批复依据：

根据《国家能源局关于有序推进煤矿项目核准建设投产工作的通知》（国能发煤炭〔2018〕84号）第一条第二款的规定：“坚持产能置换长效机制。继续将产能置换作为煤炭行业基本产业政策，通过市场化手段推进产业结构调整、布局优化。2019年起，煤炭产能置换的规模比例、指标折算系数及认定情形等要求仍按现有规定执行”。因此，对现有设计规模低于90万吨/年而需要新申办露天开采，就必须按照“等量或减量置换”的原则，取得90万吨/年及以上产能置换方案（兼并重组实施方案、优化重组方案）。

第三条 符合《矿产资源开采登记管理办法》规定，取得采矿权出让合同或采矿许可证。

释义：无论是露天、井工转露天或是井工/露天开采煤矿在项目开工（开工备案）前，都必须取得采矿权出让合同或采矿许可证。

第四条符合最低准入规模及服务年限，新申办露天煤矿开采规模不低于90万吨/年，露天煤矿矿井服务年限应符合设计规范及有关规定，开采境界内资源储量满足经济剥采比要求。

释义：新申办露天煤矿包括新建露天煤矿、井工转露天煤矿，即现有开采方式不包括露天而需要实施露天开采的，都属于新申办的范畴。考虑到土地复垦、生态修复周期及企业投资合理收益等因素，结合露天开采煤矿的实际，明确涉及露天开采的煤矿，其露天开采的设计规模必须达到90万吨/年及以上，且露天开采境界内的设计可采储量要满足服务年限不得低于8年的最低要求，开采境界内资源储量满足经济剥采比要求（在设计评审中作为重点审查内容）。

例如：A矿现为设计能力45万吨/年的井工煤矿，经论证变更开采方式为井工/露天煤矿，可通过产能置换将建设规模提升到90万吨/年（需购买45万吨/年产能指标）。

第五条 符合露天煤矿机械化和智能化开采相关设计及建设标准。

释义：露天煤矿机械化和智能化建设标准及要求参见《贵州省露天煤矿智能化机械化建设与验收暂行办法》（黔能源科技〔2020〕49号），在设计阶段就要符合上述建设标准。

第六条 符合煤炭保障供应要求，露天煤矿与电厂签订电煤供应中长期合同，对生产的优质煤炭产品，可通过等量替代供应电煤。

释义：露天煤矿开采是提高煤炭产量，保障煤炭供应尤其是电煤供应的重大举措，市（州）、县级人民政府要组织露天煤矿与电厂签订电煤供应中长期合同（不低于1年），将供应任务落实到具体煤炭企业和发电企业。考虑到物尽其用，充分发挥产品价值，避免“精煤粗用”，对生产优质煤炭的露天煤矿，可通过购买等量的电煤来替代供应给电厂。

第七条 释义：办理流程如附图所示（解读版），详见附件。

第八条 各环节审批报件资料清单如下：

（一）项目核准（新建露天煤矿）。

释义：新建露天煤矿必须通过项目核准，并且要取得产能置换方案批复（产能置换指标严格按照国家有关规定执行）。审批部门：新建年生产能力120万吨/年以下煤炭开发项目的核准由省能源局负责、省发改委配合审批，新建年生产能力120万吨/年及以上煤炭开发项目的核准由省发改委负责、省能源配合报国家能源局审批。建议120万吨/年及以上煤炭开发项目核准资料按照国家发改委（国家能源局）要求准备报件材料。

1.项目申请报告（请示文件）；

材料来源：由申请企业起草制作。

2.《可行性研究报告》；

材料来源：由有露天煤矿设计资质的设计单位编制，项目申请企业提供。

3.《项目核准报告》；

材料来源：由有露天煤矿设计资质的设计单位编制，项目申请企业提供。

4.《建设项目用地预审与选址意见书》；

材料来源：由项目企业申请，自然资源部门核发。

5.《社会稳定风险评估报告》。

材料来源：由项目申请企业提供（一般由有咨询资质的单位编制），所在地县级人民政府审批。

（二）变更开采方式（井工转露天或露天/井工）。

释义：指已取得兼并重组实施方案（产能置换方案）的保留井工煤矿，通过论证具备条件的同意变更矿井开采方式为露天煤矿或露天/井工煤矿。县级人民政府查重意见作为开采方式论证的必备条件。

1.《开采方式论证报告》及专家论证意见。

材料来源：由具有露天煤矿设计资质的设计单位编制，经专家评审出具评审意见，报经省煤炭工业淘汰落后产能加快转型升级工作领导小组办公室（省能源局）会审并以纪要形式明确。

2.《社会稳定风险评估报告》；

材料来源：由项目申请企业提供（一般由有咨询资质的单位编制），所在地县级人民政府审批。该报告最迟可在初步设计审批前完成。

（三）初步设计（开采方案设计）审批。

释义：对经论证同意变更开采方式为井工转露天或露天/井工、符合矿区总体规划且取得90万吨/年产能置换方案或兼并重组批复方案的保留煤矿，可按规程规范编制项目初步设计和安全设施设计，依程序送审。矿井浅部资源勘探报告作为设计编制的重要依据。

1.煤矿初步设计（开采方案设计）申请报告；

材料来源：由申请企业起草制作。

2.煤矿初步设计（开采方案设计）及咨询论证意见。

材料来源：由具有相应资质的设计单位编制，项目申请企业提供，报经省能源局、贵州煤矿安监局组织联合评审，由评审机构（专家）出具评审意见，省能源局批复。

（四）安全设施设计审批。

1.安全设施设计审查申请文件及申请表；

材料来源：由申请企业起草制作。

2.建设项目审批、核准或备案的文件；

材料来源：由申请企业提供，核准批复文件一般由国家或省级能源（或发改）部门依职权负责审批；已取得产能置换方案（兼并重组实施方案、优化重组方案）的煤矿不需要核准或备案文件，用产能置换方案（兼并重组实施方案、优化重组方案）替代。

3.采矿许可证或矿区范围批准文件或采矿权出让合同；

材料来源：由企业依规定申请，省自然资源部门审批。

4.煤矿初步设计（开采方案设计）；

材料来源：由国家或省级煤炭行业主管部门审批。

5.煤矿安全设施设计及专家审查报告书；

材料来源：由具有相应资质的设计单位编制，项目申请企业提供，报经省能源局、贵州煤矿安监局组织联合评审，由评审机构（专家）出具评审意见，贵州煤矿安监局批复。

6.其他需要说明的材料（矿山资源储量评审备案证明及储量核实报告等）。

（五）开工备案。

1.初步设计批复文件；

主管部门：国家或省级煤炭行业主管部门

2.安全设施设计批复文件；

主管部门：贵州煤矿安监局

3.煤矿建设项目开工备案登记表；

主管部门：贵州省能源局

4.有效采矿许可证（开发利用方式：露天或井工/露天）；

主管部门：贵州省自然资源厅

5.水土保持方案批复文件；

主管部门：贵州省水利厅

6.环境影响评价报告批复文件；

主管部门：贵州省生态环境厅

7.涉及河道的煤矿提交洪水影响评价批复文件。

主管部门：贵州省水利厅

（六）联合试运转备案。

联合试运转方案（附采矿许可证复印件）。

主管部门：贵州省能源局

（七）安全生产许可证颁证。

主管部门：贵州煤矿安监局

1.安全生产许可证申请书；

2.采矿许可证（复印件）；

3.主要负责人安全生产责任制（复印件），各分管负责人、安全生产管理人员以及职能部门负责人安全生产责任制目录清单；

4.安全生产规章制度和操作规程目录清单；

5.设置安全生产管理机构和配备专职安全生产管理人员的文件（复印件）；

6.矿长、安全生产管理人员安全生产知识和管理能力考核合格的名单；

7.特种作业人员操作资格证书的证明材料；

8.从业人员安全生产教育和培训符合煤矿企业安全生产许可证申办条件承诺书；

9.为从业人员缴纳工伤保险费符合煤矿企业安全生产许可证申办条件承诺书；

10.具备资质的中介机构出具的安全评价报告；

11.露天煤矿采剥工程平面图，边坡监测系统平面图；

材料来源：由具有相应资质的设计单位编制，项目申请企业提供。

12.符合要求的事故应急救援预案备案回执，设立矿山救护队的文件或者与专业矿山救护队签订的救护协议；

13.提交载明煤矿企业名称、主要负责人、注册地址、隶属关系、经济类型、有效期等说明材料。

第九条重视环境保护。严格落实《关于进一步加强煤炭资源开发环境影响评价管理的通知》（环环评〔2020〕63号）规定，露天煤矿应坚持“生态优先、绿色发展”理念，符合国土空间规划和生态保护红线、自然保护地等管理要求。能租则租、应征则征，依法依规办理土地、林地使用及林木采伐手续。

释义：对露天煤矿建设用地采取能租则租、应征则征的方式，依法依规办理土地、林地使用及林木采伐手续。办理土地、林地使用及林木采伐手续包括办理草地征占用手续。地方人民政府及有关部门要优化简化办事程序，为符合申办条件的露天煤矿建设提供帮助。

第十条 安全有序开采。在平面投影重叠范围内不能同时实施井工和露天开采，应先露天后井工；露天煤矿开采范围内的建（构）筑物应先搬迁后开采。

释义：要充分确保开采安全，对露天/井工煤矿尽量采取单一开采方式，先露天后井工。对井工和露天开采不在平面投影重叠范围内而需同时开采的，必须在初步设计及安全设施设计编制、审查和批复时明确，并同步对井工开采设计方案进行修改调整。对井工和露天开采在平面投影重叠范围内的，严禁同时开采。对露天开采区域完成露天开采后下部煤层需井工开采的，必须重新进行技术论证。对井工和露天开采在平面投影范围内不重叠，井工和露天部分拟同步开展生产建设工作，则井工和露天可分别申请颁发安全生产许可证并实施开采。县级人民政府要统筹好露天煤矿开采范围内的建（构）筑物搬迁工作，做到平稳有序、安全高效。

第十一条严格项目选址。严格落实《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发〔2018〕22号）、《省人民政府关于印发贵州省打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（黔府发〔2018〕26号）和《省人民政府关于实施“三线一单”生态环境分区管控的通知》（黔府发〔2020〕12号）等相关文件规定，禁止在铁路、公路（高速公路、国道、省道）两侧可视范围内等区域新建露天煤矿建设项目。对拟申办的露天煤矿开采范围，县级人民政府要提供与生态保护红线及各类自然保护地、饮用水源保护区、永久基本农田、一级国家级公益林和Ⅰ级保护林地、基本草原、禁采禁建区等不重叠的意见。

释义：县级人民政府针对拟申办的露天煤矿开采范围，要组织相关单位仔细勘验，重点审查拟开采范围与生态保护红线及各类自然保护地、饮用水源保护区、永久基本农田等禁采禁建区等重叠情况，确认不存在重叠的，出具审查意见报贵州省煤炭工业淘汰落后产能加快转型升级工作领导小组办公室。

第十二条严格过程管控。严格按照批复的初步设计、安全设施设计、环境影响报告书、水土保持方案报告书和矿产资源绿色开发利用（三合一）方案等要求，开展露天煤矿项目建设。严禁未批先建、未批先采，将矿山地质环境恢复和综合治理的相关规定及要求严格落实到矿产开发“事前、事中、事后”的全过程。

释义：强调“先审批、后施工”的原则及过程管控。

第十三条严格责任落实。贵州省煤炭工业淘汰落后产能加快转型升级工作领导小组办公室要切实发挥议事协调作用，坚持重要事项联合会商制度。各地各有关部门要严格执行生态环境保护、矿产资源规划和绿色矿山建设行业标准等要求，按照“谁开采、谁治理”的原则，强化“边开采、边治理、边复绿”，同步开展生态修复和土地恢复治理，严格落实地方政府的属地监管责任和企业主体责任。

释义：明确由省煤炭工业淘汰落后产能加快转型升级工作领导小组办公室作为有序推进露天煤矿建设的议事协调机构，对推进过程中的困难和问题及时协调研究，督促指导各地各有关部门及企业积极有序推进露天煤矿建设，切实履行责任义务。

第十四条 本工作指引中涉及行政审批的按有关规定办理，指引条款由省能源局牵头会同相关部门负责解释，自发布之日起实施。

释义：《工作指引》中办理露天煤矿涉及的行政审批事项办理程序及要求，与井工开采煤矿相同。对指引条款及解读仍不能准确理解的，由省能源局牵头，相关部门依自身职能职责负责解释。必要时，由省煤炭工业淘汰落后产能加快转型升级工作领导小组办公室以纪要形式补充解释或说明。

三、下一步工作

省能源局将牵头会同相关部门认真做好《工作指引》的宣传和解读工作，加强政策支持和业务指导力度，优化细化办事流程，增强相关措施保障，充分发挥贵州省煤炭工业淘汰落后产能加快转型升级工作领导小组办公室的议事协调作用，进一步加强统筹指导。涉及矿区总体规划修编的市县人民政府要主动作为，积极与有关部门加强工作对接，尽快完成矿区总体规划和规划环评修编，为有序推进露天煤矿建设，降低煤炭开采成本，提高煤矿安全生产管理水平和煤炭保障供应能力发挥积极作用。